Raúl Galdo M.*

raul-galdo1Valicha quiere abrir el debate y el análisis sobre este importante tema, por tanto, este artículo, escrito por Raúl Galdo, es de carácter exclusivamente técnico-jurídico y analiza el marco legislativo de protección al Patrimonio Cultural de la Nación y la promoción a la inversión privada, con motivo de la denominada “Ley Bruce”.



I. INTRODUCCIÓN

Todos los que somos conscientes y orgullosos del valor de nuestro patrimonio cultural no podemos sino apoyar cualquier medida o ley que sirva para su preservación y protección. Es tan variado e inmenso nuestro patrimonio cultural que su propiedad es muy difundida siendo no sólo el Estado o la Iglesia propietario del mismo, sino también muchos particulares, quienes son dueños de inmuebles que forman parte del Patrimonio Cultural de la Nación, como construcciones o de muebles como huacos prehispánicos o lienzos u objetos de arte coloniales que tienen tal categoría. Es derecho y obligación de los propietarios, Estado y particulares la conservación del Patrimonio Cultural de la Nación (PCN).

hmonasterioLas leyes que buscan la protección del patrimonio cultural y la legislación que la ampara deben ser razonables e incentivar en el Estado y en el particular o privado su conservación, estos últimos deberían ser los principales interesados en rescatar, restaurar y conservar sus bienes, y no sentirse limitados en el ejercicio de su derecho de propiedad si un bien de su propiedad es parte del PCN, por las limitaciones y obstáculos al ejercicio de su derecho de propiedad por parte de las autoridades competentes, así como los tediosos trámites administrativos de aprobación de proyectos por parte de las mismas, entre otras razones. Por el contrario, deben sentirse no sólo orgullosos sino alentados y sentirse protegidos, el privado en muchos casos contará con mayores recursos y dedicación para rescatar y poner en valor nuestro PCN.

Asimismo, es importante fortalecer la presencia del Estado en la conservación del PCN y promover la participación del privado en la administración de PCN en aquellos bienes donde el Estado no pueda protegerlos adecuadamente.

El presente artículo es de carácter exclusivamente técnico-jurídico y analiza el marco legislativo de protección al PCN y la promoción a la inversión privada en el PCN con motivo de la denominada “Ley Bruce”.

II. MARCO LEGAL DE LOS BIENES INTEGRANTES DEL PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACIÓN

2.1 Antecedentes Legislativos en el Per

2.1.1 Desarrollo Constitucional.-


A) Constitución de 1933: Escuetamente señalaba en su artículo 82º que: “Los tesoros arqueológicos, artísticos e históricos están bajo la salvaguarda del Estad o”. No hace referencia a patrimonio cultural, sólo se refiere a la protección el Estado le otorga a los bienes arqueológicos, artísticos o históricos, un antecedente a los que ahora se denominan en un término más amplio PCN.

B) Constitución de 1979: La misma ya recoge el término PCN y establece el amparo del Estado al mismo, de acuerdo a lo establecido en su artículo 36º: “Los yacimientos y restos arqueológicos, construcciones, monumentos, objetos artísticos y testimonios de valor histórico, declarados patrimonio cultural de la nación, están bajo el amparo del Estado. La ley regula su conservación, restauración, mantenimiento y restitución”.

2.1.2 Desarrollo Legislativo.-

A) Ley N° 6634: La Ley N º 6634 fue promulgada durante el gobierno del presidente Augusto Leguía. Mediante esta ley se creó el Patronato Nacional de Arqueología.

El artículo primero reservó para el Estado la propiedad de los bienes inmuebles prehispánicos: “Son de propiedad del Estado los monumentos históricos existentes en el territorio nacional anteriores a la época del Virreinato. Es inalienable e imprescriptible el derecho de la nación sobre dichos monumentos”.

Sin embargo, también reconocía que el privado podía ser propietario de bienes culturales o históricos ahora conocidos como bienes integrantes del PCN.

B) Ley Nº 24047: Ley General de Amparo al Patrimonio Cultural de la Nación: Se promulgó el 21 de Diciembre de 1984, durante el segundo gobierno del presidente Fernando Belaunde Terry; es el antecedente más cercano a la actual ley.

El artículo primero se refiere al patrimonio cultural y al amparo del Estado, así como también se introduce la presunción de bienes culturales en su artículo segundo, que permite proteger a aquellos que reúnan características de patrimonio cultural o que lo parezcan.

2.1.3 Tratados Internacionales – Convenciones de la UNESCO.- Son particularmente rescatables los esfuerzos de la UNESCO de protección y conservación de los bienes culturales y el patrimonio cultural a través de diferentes convenciones.

Destacan la Convención UNESCO de 1954 para la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado; la Convención UNESCO de 1970 sobre las medidas que deben adoptarse para prohibir e impedir la importación, la exportación y la transferencia de propiedades ilícitas de bienes culturales; y la Convención de la UNESCO de 1972 para la protección del patrimonio mundial, cultural y natural. Esta última es especialmente importante porque parece haber inspirado a nuestra legislación en conceptos básicos como patrimonio cultural y patrimonio natural definidos en el artículo primero y segundo de la Convención.

2.1.4 Legislación Comparada.-

A) Ley del Patrimonio Histórico Español: La Ley de Patrimonio Histórico Español fue aprobada el 25 de Junio de 1985 (en adelante La Ley Española).

B) La Ley Federal sobre monumentos y zonas arqueológicas, artísticas e históricas de México y su Reglamento: La Ley Federal sobre monumentos y zonas arqueológicas, artísticas e históricas de México fue publicada el 6 de Mayo de 1972 y su Reglamento lo fue el 20 de Septiembre de 1975 (en adelante la Ley Mexicana). Su relevancia e importancia son similares a la de nuestras normas.

C) Código de Bienes Culturales y del Paisaje de Italia: Este código fue aprobado por Decreto Legislativo 22 de Enero del 2004. Existe, además, una normatividad muy importante con relación al Patrimonio Cultural Italiano y la promoción de la inversión privada, contenida en la Ley N° 112, del 15 de Junio de 2002.

2.2 Marco legal vigente en el Perú

2.2.1 Constitución Política: La Constitución Política del Estado del año 1993 establece en su artículo 21° lo siguiente (Las negritas y el subrayado son míos):

Artículo 21°.Los yacimientos y restos arqueológicos, construcciones, monumentos, lugares, documentos bibliográficos y de archivo, objetos artísticos y testimonios de valor histórico, expresamente declarados bienes culturales, y provisionalmente los que se presumen como tales, son patrimonio cultural de la Nación, independientemente de su condición de propiedad privada o pública. Están protegidos por el Estado.

La ley garantiza la propiedad de dicho patrimonio. Fomenta conforme a ley, la participación privada en la conservación, restauración, exhibición y difusión del mismo, así como su restitución al país cuando hubiere sido ilegalmente trasladado fuera del territorio nacional.

Debemos resaltar tres aspectos respecto a este artículo. El primero se refiere al rol del Estado frente a los bienes integrantes del Patrimonio Cultural de la Nación, en tanto estos se encuentran “protegidos por el Estado”. El segundo aspecto se refiere a la garantía que la Constitución otorga a la propiedad de dicho patrimonio; y el tercero consiste en la actividad de fomento de la participación privada en a conservación, restauración, exhibición y difusión del mismo.

2.2.2 Ley Nº 28296, Ley General del Patrimonio Cultural de la Nación y su Reglamento el Decreto Supremo Nº 011-2006-ED:

La Ley N º 28296, Ley General del Patrimonio Cultural de la Nación, fue publicada el 22 de Julio de 2004 (en adelante la Ley) y su Reglamento aprobado mediante Decreto Supremo Nº 011-2006-ED, publicado el 2 de Junio de 2006 (en adelante el Reglamento). Ambas normas son las que regulan, principalmente, el PCN.

El objeto de la Ley se encuentra establecido en su artículo I, que señala lo siguiente:

Artículo I: La presente ley establece políticas nacionales de defensa, protección, promoción, propiedad y régimen legal y el destino de los bienes que constituyen el Patrimonio Cultural de la Nación.

En un sentido similar el artículo 1º del Reglamento establece como su finalidad, la siguiente:

Artículo 1º.- El presente Reglamento tiene como finalidad normar la identificación, registro, inventario, declaración, defensa, protección, promoción, restauración investigación, conservación, puesta en valor, difusión y restitución, así como la propiedad y régimen legal de los bienes integrantes del patrimonio cultural de la Nación; en concordancia con las normas y principios establecidos en la Ley Nº 28296 – Ley General del Patrimonio Cultural de la Nación.
Machupicchu – Templo de las tres ventanas


III) PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACIÓN Y EJERCIO DE LA PROPIEDAD PRIVADA

Actualmente no esta en discusión si el privado puede ser propietario o no del PCN o si el Estado, quien exclusivamente debe ser el propietario único del mismo. En ese sentido, el artículo 21° de la Constitución Política (arriba citado) claramente reconoce que los bienes integrantes del patrimonio cultural pueden ser objeto de propiedad privada.

Del mismo modo el artículo V de la Ley reconoce el derecho del privado de ser propietario de los bienes integrantes del patrimonio cultural y ofrece la protección del Estado independientemente de que el bien sea público o privado (las negritas y el subrayado son míos):

Artículo V.- Protección.- Los bienes integrantes del Patrimonio Cultural de la Nación, independientemente de su condición privada o pública, están protegidos por el Estado y sujetos al régimen específico regulado en la presente Ley.

El Estado, los titulares de derechos sobre bienes integrantes del Patrimonio Cultural de la Nación y la ciudadanía en general tienen la responsabilidad común de cumplir y vigilar el debido cumplimiento del régimen legal establecido en la presente Ley.

El Estado promoverá la participación activa del sector privado en la conservación, restauración, exhibición y difusión de los bienes integrantes del Patrimonio Cultural de la Nación y su restitución en los casos de exportación ilegal o cuando se haya vencido el plazo de permanencia fuera del país otorgado por el Estado.

La redacción de los artículos citados establece un régimen de protección a los bienes integrantes del PCN independientemente de su condición pública o privada y de promoción en la participación del privado en la conservación del PCN.

3.1 Límites al Derecho de la Propiedad Privada de los bienes prehispánicos

El derecho del privado de ser propietario de bienes que forman parte del PCN no es irrestricto, al margen de las limitaciones que en el uso, transferencia y mantenimiento del mismo han establecido la Ley y el Reglamento, hay una clara exclusión al privado del derecho de ser propietario de bienes inmuebles prehispánicos, conforme a lo establecido artículo 6.1 de la Ley.

Artículo 6.1°.- “Todo bien inmueble integrante del Patrimonio Cultural de la Nación de carácter prehispánico es de propiedad del Estado , así como sus partes integrantes y/o accesorias y sus componentes descubiertos o por descubrir, independientemente de que se encuentre ubicado en predio de propiedad pública o privada. Dicho bien inmueble integrante del Patrimonio Cultural de la Nación tiene la condición de intangible, inalienable e imprescriptible, siendo administrado únicamente por el Estado”.

No parece indiscutible el derecho del Estado a ser propietario exclusivo de los bienes inmuebles prehispánicos, por su innegable valor y naturaleza el Estado ha prohibido a través del referido artículo que un privado pueda ser propietario de los mismos, incluso el referido artículo de la Ley precisa que dichos bienes inmuebles deben ser administrados exclusivamente por el Estado, es decir, el Estado se ha reservado también la administración exclusiva de los mismos.

La legislación mexicana, sin embargo, ha reservado a la Nación y no al Estado la propiedad de los bienes muebles e inmuebles prehispánicos (pareciera que el concepto de Nación comprende al Estado y a los particulares, por lo que estos últimos, de ser este el caso, podrían ser propietarios de bienes prehispánicos muebles e inmuebles), de acuerdo a lo establecido en los artículos 27 y 28 de su ley, y considerando que otros artículos de la misma se refieren a la propiedad privada con relación a monumentos históricos y artísticos, categorías diferentes a las de monumentos arqueológicos que son las que se refieren o engloban a los bienes prehispánicos.

Artículo 27°.- Son propiedad de La Nación, inalienables e imprescriptibles, los monumentos arqueológicos muebles e inmuebles.

Artículo 28°.- Son monumentos arqueológicos los bienes muebles e inmuebles, producto de culturas anteriores al establecimiento de la hispánica en el territorio nacional, así como los restos humanos, de la flora y de la fauna, relacionadas con esas culturas.

El referido artículo 6.1 de la Ley para preservar la intangibilidad de los bienes prehispánicos inmuebles incluso ha ido más allá de lo establecido en el artículo 70 de la Constitución que establece que a nadie puede privarse de su propiedad sino, exclusivamente, por causa de seguridad nacional o necesidad pública, declarada por ley, y previo pago en efectivo de indemnización justipreciada.

Además, y en nuestro concepto de manera excesiva, se exige al privado en cuyo terreno se ha encontrado un inmueble prehispánico (que como consecuencia de la ley es propiedad del Estado) que tenga que invertir su dinero para protegerlo y conservarlo, bajo apercibimiento de sanciones pecuniarias y responsabilidad civil y penal, pero eso es exactamente lo que permite el numeral 6.4 del artículo sexto de la Ley:

Si se trata de proteger el patrimonio cultural en este tipo de situaciones no se puede amenazar y sancionar al privado de esta manera, porque se corre el riesgo de que tome una conducta equivocada y termine destruyendo el bien o no comunicando su hallazgo y que a mediano o largo plazo el inmueble se deteriore o se pierda. En todo caso la Ley sólo debería obligar al privado que descubra un bien inmueble prehispánico dentro de su terreno a comunicarlo y a permitirle toda la asistencia necesaria al Instituto Nacional de Cultura en su conservación y protección.

“El Estado debe resaltar que una adecuada participación de modo excepcional incluso en PCN prehispánico realizada con la participación de las autoridades, el INC y la sociedad civil no sólo puede rescatar de la ruina nuestro PCN sino las bondades de la inversión en la generación de empleo a través del turismo cultural.”


IV ) CONCESIONES DEL PATRIMONIO CULTURAL Y PROMOCIÓN DE LA PARTICIPACIÓN DEL PRIVADO EN SU CONSERVACIÓN Y RESTAURACIÓN

¿Por qué el Estado si fomenta la participación del privado en la conservación y restauración del PCN prohíbe la concesión de los bienes prehispánicos?
Cabe resaltar que dicha prohibición la encontramos en el artículo 41 del Reglamento, que sería concordante con el artículo 6.1 de la Ley antes mencionado.

 

Artículo 41°.- Los bienes culturales prehispánicos, bajo ninguna circunstancia podrán ser otorgados en concesión.

Reflexionando un poco podríamos aventurarnos a pensar los beneficios para la conservación del PCN que se otorgue a alguna ruina en la costa o en la selva del Perú que esté por colapsar para que el privado invierta y los restaure, evidentemente con el objeto de proteger y preservar el patrimonio bajo la supervisión del INC?

En ese sentido podría pensarse en un régimen de concesiones de bienes inmuebles prehispánicos con un regulador, donde se establezca la obligación al concesionario de cuidar del mismo, de conformidad con los parámetros establecidos en el contrato de concesión y bajo la supervisión de un regulador. Asimismo, tendría la obligación de brindar acceso a su colección privada a efectos de difundirla (en un museo por ejemplo) y de esta manera reducir el problema de la limitación al acceso. Ante la solicitud de la autoridad competente, los particulares deben permitir que expertos realicen estudios sobre los mismos. Creemos que siempre que estas limitaciones no se apliquen de tal manera que desnaturalice el derecho de propiedad del particular, el modelo puede funcionar.

¿Por qué si la Constitución establece expresamente en su artículo 21° que el Estado fomenta la participación privada en la conservación, restauración, exhibición y difusión del mismo, la Ley de forma indirecta y el Reglamento directamente lo prohíben? ¿Por qué no pensar que la concesión es un mecanismo idóneo en el que el Estado conserva la propiedad de dichos bienes?
Creemos que lo importante es conservar adecuadamente el patrimonio cultural y si la concesión puede ser un mecanismo para ello, pues debería utilizarse, y no crear incentivos para la inacción frente al deterioro del patrimonio cultural.

A manera de ejemplo imaginemos que se constituye una asociación de renombrados expertos en materias ligadas al patrimonio cultural y quieren implementar un proyecto de un museo zonal prehispánico; ¿que sería mejor para dicho patrimonio, permitir la concesión del mismo a estos señores (que obviamente deben ser supervisados por la autoridad competente) o dejar que se pierda por la inacción del Estado?, por lo menos estos señores deberían tener derecho a que el Estado evalúe su propuesta.

¿Lo permiten otras legislaciones? Citamos a continuación el artículo 10° del Reglamento de la Ley Mexicana:
El Instituto Nacional de Antropología e Historia podrá conceder el uso de los monumentos arqueológicos muebles a los organismos públicos descentralizados y a empresas de participación estatal, así como a las personas físicas o morales que los detenten.

Como se aprecia, se permite la concesión de monumentos arqueológicos a personas físicas o morales, es decir, a particulares, incluso el artículo 12 del Reglamento señala que la concesión será de duración indefinida. Pero se hace omisión a la concesión de los bienes inmuebles prehispánicos, por lo que no sería posible la concesión de los mismos. Cabe recordar, sin embargo, que hemos citado anteriormente el artículo 27 de la Ley Mexicana que indica que los monumentos arqueológicos muebles e inmuebles son propiedad de la Nación y este último concepto podría englobar al Estado y a los particulares, lamentablemente en la Ley y en el Reglamento mexicanos no hay una definición de Nación que nos permita ser más concluyentes.

En el caso de la legislación italiana a efectos de la promoción de la inversión privada en el Patrimonio Cultural se ha incluso aprobado normas que estarían permitiendo la venta de los mismos:

Sin embargo, en el año 2002, la política neo liberal de Berlusconi y segundo el gobierno de centro derecha, modificando leyes aprobadas por previos gobiernos de centro izquierda, introdujeron dos importantes modificaciones en el Código Financiero. Esta norma la Ley 112/2002, que es más conocida como la ley salvadora del déficit debido a las dramáticas medidas económicas: La compañía de Patrimonio del Estado fue constituida y se le transfirió todas las propiedades del Estado en monumentos, museos y objetos culturales. El control de la compañía le fue otorgado al Ministro de Economía, y un gerente especializado en finanzas fue contratado como Director Ejecutivo...

El Patrimonio del Estado obtenido de la opción de la privatización (la venta de determinados bienes en su posesión) a través de la creación de otra compañía de propiedad del Estado denominada de Infraestructura. La privatización fue entendida para aliviar la carga de los presupuestos públicos, aliviando estos en los gastos de mantenimiento y restauración”

Esta norma es controvertida en Italia por una aparente prohibición del artículo 823 del Código Italiano.

Sin embargo, teniendo como fundamento la referida Ley 112 de junio del año 2002, dos grandes ventas ocurrieron en febrero y abril del 2003, fueron vendidos 23 bienes, entre otros: Villa Manzoni, Roma (siglo 20), Manofactura del Tabaco, Florencia (siglo 20), Archivo del Estado de Bari (siglo 19), Palacio Correr, Venecia (siglo 16), Palacio Via di Cambiatori, Regio Emilia (1901), Palacio Piazza del Monte, Regio Emilia (1671), Palacio Via Balbi, Genova (1677).

El tema de una posible concesión de bienes prehispánicos muebles o inmuebles es polémico, máxime considerando las legislaciones citadas que resultarían más flexibles que la nuestra. Podría criticarse si un particular presenta un proyecto integral de implementar un museo a través de una concesión, otorgando garantías para su restauración y una adecuada supervisión y asistencia técnica de las autoridades competentes?

¿Estaría dispuesto el privado en invertir y restaurar los bienes prehispánicos inmuebles si va a poder explotarlos por un plazo razonable? En el caso de un bien prehispánico muy conocido, digamos el Templo del Sol y de La Luna o el conjunto arqueológico de la señora de Cao o el parque arqueológico de Sacsayhuaman. Me parece que sin duda habría interés del privado en participar en un proceso de concesión de los mismos, pero hay una prohibición legal que clara y fundamentadamente lo impide, porque es indudable que el Estado por la magnitud de los restos va a invertir en su restauración y su conservación, además por la importancia de los mismos lo recomendable sería que el propio Estado los administre.

Dicho razonamiento podría no generar mayor discusión y análisis, pero no sería legítimo y necesario en el que se permita la concesión de algunos de los cientos o miles de bienes inmuebles prehispánicos que necesitan restauración y protección urgentemente. ¿Podría el INC seleccionar, dentro del innumerable PCN inmueble prehispánico, previamente algunos antes que se pierdan y promover su concesión entre los privados? ¿No sería bueno modificar la Ley y el Reglamento en este último caso?

Estas últimas inquietudes nos parece podrían justificar la promoción de la inversión privada en inmuebles colapsados o a punto de colapsar, pero dichos procesos ello debe llevarse a cabo con una adecuada difusión de los beneficios de la inversión privada entre las instituciones, autoridades regionales y sociedad civil donde se encuentra el PCN que se pretende transferir en concesión, la realidad duramente nos ha demostrado que la falta de concertación y comunicación conlleva numerosas protestas, en algunos casos violentas, que han atacado duramente la posible concesión no del patrimonio inmueble sino de la concesión de áreas adyacentes al patrimonio que es lo que promueve esa ley, como analizaremos más adelante. El Estado debe resaltar que una adecuada participación de modo excepcional incluso en PCN prehispánico realizada con la participación de las autoridades, el INC y la sociedad civil no sólo puede rescatar de la ruina nuestro PCN sino las bondades de la inversión en la generación de empleo a través del turismo cultural.

Lo que en nuestra opinión, sin duda, debería promoverse más activamente es la inversión privada a través de las concesiones en los bienes inmuebles coloniales y republicanos en las que el Estado sea propietario, lo que la Constitución, la Ley y el Reglamento permiten el día de hoy. En el Perú este modelo ya ha sido exitoso sólo por citar un ejemplo la concesión (luego denominada usufructo por ser un particular, el Arzobispado, y no el Estado aquel que cede la administración del inmueble para su explotación) del Hotel Monasterio o de la Casa Cabrera (donde incluso el privado es propietario), justamente en el Cusco donde la denominada “Ley Bruce” ha sido tan violentamente atacada, es indudable la recuperación y restauración de los referido monumentos por parte de la empresa privada, la transferencia de bienes inmuebles coloniales y republicanos que funcionan como oficinas administrativas, se encuentran arrendados sin ser restaurados o simplemente se encuentran en abandono es la ruta que el Estado debería seguir.

Como se ha mencionado no hay restricción para que el privado sea propietario de bienes inmuebles coloniales y republicanos, mucho menos para entregarlos en concesión como lo reconoce el artículo 30 de la Ley: “Las concesiones a otorgarse que afecten terrenos o áreas acuáticas en las que existan bienes del patrimonio Cultural, deberán contar con la autorización previa del INC”.
Choquequirao


IV) CONCESIONES EN ÁREAS ADYACENTES AL PATRIMONIO Y LA “LEY BRUCE”

Con fecha 19 de diciembre de 2007, el Congreso de la República aprobó la Ley N° 29164, denominada Ley de Promoción del desarrollo Sostenible de Servicios Turísticos en los Bienes Inmuebles integrantes del Patrimonio Cultural de la Nación (conocida como la “Ley Bruce”, por su autor el congresista Carlos Bruce, ministro de Vivienda del Gobierno del ex presidente Alejandro Toledo), cuyo objeto es establecer el desarrollo de la inversión privada que permita la recuperación, restauración, puesta en valor y desarrollo sostenible de bienes inmuebles integrantes del PCN, vía el otorgamiento de concesiones de servicios turísticos en hoteles de cuatro estrellas y restaurantes de cuatro tenedores.

La Ley 29614 establece una serie de condiciones que tienden a garantizar la intangibilidad, conservación y restauración del PCN, en concordancia con la Constitución y la Ley del PCN. En este sentido, se establece claramente que se requiere de la opinión favorable del INC respecto al inmueble y al área del mismo en los que se desarrollarán dichas concesiones (articulo 2º inc. b, d). Asimismo se señala que los proyectos que se aprueben deben ser concordantes con los planes maestros de los bienes que constituyen instrumentos que señalan las áreas no intangibles en las que este tipo de servicios se puede instalar.

Asimismo, es aparente intención de la Ley la preservación y restauración del PCN, en tanto los recursos provenientes de la concesión deberán ser empleados para la puesta en valor y conservación del bien del patrimonio en el que se desarrolle, ejemplo usado en diversas ocasiones por defensores de la ley es el del restaurante La Huaca ubicado en áreas adyacentes a la referida huaca en Miraflores en Lima, parte de cuyas ventas se destinan a la conservación de la misma.

Inclusive la Ley señala la proporción en la que se distribuirán los recursos provenientes de la concesión a favor del INC, el Mincetur (Ministerio de Comercio Exterior y Turismo) y los gobiernos regionales y locales en los que se encuentre ubicado el bien, señalando específicamente los rubros en los que estos fondos serán invertidos, los mismos que tienen como finalidad contribuir al desarrollo turístico sostenible de los sitios (señalización, accesos, servicios) y la conservación del patrimonio.

Asimismo la Ley limita las iniciativas a inmuebles que se encuentran aptos para esta inversión y que generen gran impacto turístico, estableciendo en su primera disposición complementaria que el INC en coordinación con el Mincetur publicará la lista de bienes aptos para el desarrollo de este tipo de proyectos.

Pero entonces ¿por qué se ha generado tanto rechazo en la población, principalmente del Cusco?
La Ley N º 29164 si bien señala en el inciso a de su articulo 2º que estas concesiones se harán con respeto a la Constitución y a la Ley General del Patrimonio, lo que impediría cualquier interpretación contraria a lo establecido en dichas normas, como que se pretende otorgar en concesión bienes inmuebles, bienes prehispánicos no lo dice expresamente, así como tampoco establece un marco de lo que sí es concesionable, tampoco señala que el objetivo de la misma es la promoción a la inversión privada en zonas adyacentes a los bienes inmuebles prehispánicos que forman parte del PCN, esto último especialmente debió señalarse expresamente si es lo que realmente pretendía como diversas autoridades del Gobierno lo han manifestado.

Seguramente la desconfianza en estas autoridades, sumadas al desconocimiento de la norma o una interpretación errónea de la misma, a la que la propia “Ley Bruce” contribuye por su falta de claridad, sean la causa (o el pretexto) para las marchas –en varios casos violentas– y los “paros” ocurridos en la ciudad del Cusco. O, tal vez, esta norma sea vista como un preludio o antecesora de otra en la cual sí se someta expresamente a concesión bienes integrantes de nuestro patrimonio prehispánico; ello sumada a la falta de comunicación del Gobierno central al regional y a la población de los objetivos de la Ley y los beneficios de la inversión privada. Además, parece motivo de protesta la exclusión de algunos pequeños y medianos operadores turísticos en las concesiones, porque la “Ley Bruce” ha destinado las áreas del PCN a otorgarse en concesión sólo para restaurantes de cuatro tenedores y hoteles de cuatro y cinco estrellas, es decir, para los grandes inversionistas privados nacionales y extranjeros.

Asimismo, no es necesario que todos compartan una visión poco clara o negativa de la participación del privado, siendo suficiente que un grupo reducido de personas así lo vea y tenga la suficiente capacidad de convicción o convocatoria para desinformar y tergiversar la intención de una ley.

Como consecuencia de las protestas, con fecha 16 de febrero de 2008, el Congreso modificó la Ley mediante la aprobación de la Ley Nº 29202 que establece que para la aplicación de la Ley 29614 es requisito previo indispensable la aprobación de los Gobiernos regionales mediante acuerdo de Consejo Regional de la relación de bienes inmuebles en los que se podrá desarrollar los proyectos de concesión de servicios turísticos, los mismos que deben tener la opinión favorable previa del INC.

Pese a dicha modificatoria que en la práctica puede restringir de tal manera las concesiones en inmuebles que forman parte del PCN, no sólo prehispánicos, han continuado las paralizaciones y protestas posteriores que finalmente culminaron con la cancelación del Cusco como sede de las reuniones de la APEC que debían llevarse en abril en la ciudad del Cusco, lo que nos lleva a analizar si realmente la población esta en contra de la inversión privada o si la “Ley Bruce” debe ser derogada.

No creemos que la población esté en contra de que el privado participe en la conservación y protección del PCN, máxime de aquel que esta a punto de desaparecer y que se niegue a los beneficios que la inversión y generación del empleo; si creemos que pueden haber terceros que desinforman a la población y el legítimo interés de la sociedad civil, en especial de los cusqueños, de buscar modelos de desarrollo turístico inclusivos, en que las grandes empresas se articulen con las pequeñas y dinamicen la economía regional, y en el que además se consiga una mayor responsabilidad social de las empresas en el entorno donde realizan su actividad empresarial para que sean aceptados por la población.

En ese sentido, nos parece que la intención de la “Ley Bruce” es positiva, en el numeral 3 del presente artículo hemos analizado los beneficios de las concesiones para proteger el PCN, dicha ley busca promover las mismas y asignar a los privados un rol principal, pero al Estado, a través del INC y la región también tiene roles preponderantes. Sin embargo, es necesario mejorar la técnica legislativa de dicha ley (faltaría precisar su objeto y señalar que la inversión sería fuera de las zonas arqueológicas si eso es lo que se pretendía), fomentar la culminación de los catastros en áreas intangibles y algún tipo de incentivo para el pequeño o mediano inversionista.

Finalmente, es imprescindible una adecuada difusión de los beneficios de la inversión privada entre las instituciones, autoridades regionales y sociedad civil donde se encuentra el PCN que se pretende transferir en concesión.

Traducción libre del artículo: Privatización de la Herencia Cultural Italiana, BENEDIKTER, Roland, en Limits to Privatization. Eartscan, London, 2005. P.119

Véase entre otras, L´Italia non è vendita! (Esta dirección de correo electrónico está siendo protegida contra los robots de spam. Necesita tener JavaScript habilitado para poder verlo.).

Publicada en el diario oficial El Peruano el 20 de diciembre de 2007.

* Doctorando y Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Master en Derecho por Southern Methodist University (USA).

Escribir un comentario


Código de seguridad
Refescar